Фото: www.capital.ua / Костянтин Мельницький

Чи допоможе фінансовому ринку ліквідація Нацкомфінпослуг

На розгляді Верховної ради вже рік перебувають законопроекти №2413а «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України про консолідацію функцій з державного регулювання ринку фінансових послуг» і пов'язаний із ним №2414а «Про внесення змін до Податкового кодексу України про консолідацію функцій з державного регулювання ринку фінансових послуг». Реформу вітчизняного фінринку має бути проведено в рамках підписаної угоди про асоціацію з ЄС. Проте в тому вигляді, як її пропонують сьогодні, це більше схоже на імітацію, ніж на шанс реально змінити ринок, вважає Денис Шкіптан, адвокат, старший партнер юридичної фірми «Правовест».

Депутати поки що не можуть дійти згоди щодо цих документів: їх передають між комітетами і допрацьовують, і лише №2413а було ухвалено в першому читанні на початку липня нинішнього року.

Вищезгадані законопроекти, ініційовані президентом, пропонують ліквідувати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг. Її повноваження буде розділено між Національним банком і Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку.

Під крило НБУ мають перейти функції нагляду та контролю за страховими компаніями, ломбардами, кредитними спілками, лізинговими та факторинговими компаніями, мікрофінансовими організаціями. Нацкомісія з цінних паперів забере собі недержавні пенсійні фонди, емітентів іпотечних сертифікатів і довірчі товариства.

Що таке Нацкомфінпослуг сьогодні

Нацкомфінпослуг було створено 2011 року на основі п.1 Положення №1070/2011, затвердженого указом президента України №1070/2011 на виконання закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг». Вона – також у рамках реформи – прийшла на зміну Держфінпослуг.

Згідно з Положенням, основними завданнями Нацкомфінпослуг є:

• формування та забезпечення реалізації політики державного регулювання у сфері ринків фінансових послуг (крім ринку банківських послуг і ринків цінних паперів та похідних цінних паперів);
• розроблення і реалізація стратегії розвитку ринків фінансових послуг та розв’язання системних питань їхнього функціонування, забезпечення розроблення та координації єдиної державної політики щодо функціонування накопичувальної системи пенсійного страхування;
• здійснення в межах своїх повноважень державного регулювання та нагляду за наданням фінансових послуг і дотриманням законодавства у відповідній сфері;
• захист прав споживачів фінансових послуг шляхом застосування у межах своїх повноважень заходів впливу з метою запобігання та припинення порушень законодавства на ринку фінансових послуг;
• узагальнення практики застосування законодавства України з питань фінансових послуг і ринків та розроблення пропозицій щодо їхнього вдосконалення;
• розроблення та затвердження обов'язкових до виконання нормативно-правових актів з питань, що належать до її компетенції, тощо.

Для виконання своїх завдань відомство має такий інструментарій:

• видання ліцензій на здійснення професійної діяльності фінансовим компаніям, що входять до її сфери відповідальності;
• оброблення скарг споживачів і проведення перевірок фінкомпаній;
• формування припису щодо обов'язку порушника вжити заходів для усунення порушення;
• вимога скликання позачергових зборів учасників фінансової установи;
• накладати штрафи на компанії;
• тимчасово зупиняти (обмежувати) або анулювати (відкликати) ліцензію на право здійснення діяльності з надання фінансових послуг;
• відсторонювати керівництво від управління фінансовою установою та призначати тимчасову адміністрацію;
• затверджувати план відновлення фінансової стабільності фінансової установи;
• прибирати учасників ринків фінансових послуг (крім споживачів фінансових послуг) із Державного реєстру фінансових установ чи реєстру осіб, які не є фінансовими установами, але мають право надавати окремі фінансові послуги;
• встановлювати для небанківських фінансових груп підвищені економічні нормативи, ліміти та обмеження щодо здійснення окремих видів операцій.

Незважаючи на те що Нацкомфінпослуг володіє, здавалося б, достатнім функціоналом для забезпечення ефективного розвитку ринку фінансових послуг, навіть голова Комісії Ігор Пашко виступає за ліквідацію цієї структури. На його думку і думку експертів, Нацкомфінпослуг – це велика бюрократична структура, не здатна ефективно виконувати нагляд за ринком.

Із Нацкомфінпослуг пов'язаний гучний корупційний скандал: 2011 року Василя Волгу, який тоді був головою відомства, затримали і засудили на п’ять років ув'язнення за спробу отримати хабар на суму півмільйона доларів в обмін за дострокове виведення тимчасової адміністрації з кредитної спілки «Перше кредитне товариство».

Керівників Нацкомфінпослуг постійно переслідують скандали: їх звинувачують то в роботі на ФСБ, то у відсутності досвіду роботи на фінринку, то не можуть розібратися з процедурою призначення на посаду через неузгодженість профільного закону та Конституції. У підсумку голова Комісії зазвичай не затримувався у своєму кріслі більш ніж на рік-півтора.

При цьому призначення очільника Нацкомфінпослуг не потребує голосування в парламенті: його здійснює Кабмін (за Конституцією 1996 року – президент). На відміну від Національного банку, на призначення голови якого необхідна згода Верховної ради і роботу якого контролює Рада НБУ. За 26 років лише десятеро осіб були очільниками НБУ, а Володимир Стельмах очолював вітчизняний центробанк сумарно майже дев’ять років. Можливо, саме такого контролю і бракує ринку небанківських фінансових установ?

Що може статися з ринком після ухвалення запропонованих законопроектів?

На сьогодні в реєстрі Нацкомфінпослуг значиться понад 2200 фінкомпаній. Із них понад 90 отримали ліцензії 2016 року і понад 230 – 2015-го. Для порівняння: «підопічних» НБУ залишилося трохи більш як 100, і за останні роки їхня кількість зменшилася майже удвічі.

Звинувачення на адресу Нацбанку про те, що він не може ефективно працювати, лунають регулярно. Чи зможе НБУ, в такому разі, впоратися з удвадцятеро збільшеним навантаженням?

За офіційною статистикою, 2015 року до Фонду гарантування вкладів надійшло майже 40 000 скарг, до Національного банку – 25 000, до Нацкомфінпослуг – 9 600, до Комісії з цінних паперів – 1 100. Кількість позовів споживачів до суду проти фінансових установ становить понад 70 000. Більш як половина з них – це банківський сектор, третина – страхування, і близько 10% – кредитні спілки.

Після припинення періоду активних виплат за банками-банкрутами кількість звернень до Фонду гарантування зменшиться майже до нуля. Отже, отримавши сегмент фінринку від Нацкомфінпослуг, НБУ «замкне» на собі ще й майже всі скарги та позови щодо фінринку.

Діяльність з контролю на ринку фінансових послуг Національного банку і Нацкомфінпослуг схожа: обидва регулятори можуть як попереджати і впливати на органи управління гравців ринку, так і накладати санкції аж до анулювання ліцензій суб'єктів. Єдина відмінність – НБУ має право ініціювати ліквідацію банку, тоді як Комісія – лише відкликати ліцензію.

При цьому діяльність НБУ регулюється нормативними актами вищого рівня, а отже, при переданні функцій Нацкомфінпослуг до НБУ необхідно буде розширити чинну законодавчу базу з питань контролю.

Як позитивні моменти пропонованої реформи можна виділити зменшення кількості органів контролю на ринку фінансових послуг і відповідне зменшення кількості регуляторних актів, кращу координацію дій регулятора в рамках одного органу. Проте ми отримуємо значно більший негативний ефект – замість шансу провести справжню реформу небанківського фінансового сектору, пропонують звичайне механічне передання повноважень Комісії до НБУ.

Національний банк сконцентрує в собі всі функції впливу на фінансовий ринок відразу: і методологічну, і контрольну, і емісійну. Тобто мова йде про створення в особі Нацбанку фактично «регулятора-монстра», який монополізує всю владу, і він підконтрольний більшою мірою президентові (нагадаємо, таку консолідацію ринку ініційовано саме Адміністрацією президента).

Крім того, фахівці НБУ не мають практичного досвіду регулювання ринку небанківських фінансових послуг, що може становити загрозу для надмірного державного втручання в цю сферу і негативних тенденцій у вигляді стагнації ринку.

Як результат, ми станемо свідками, як люди з Нацкомфінпослуг просто стануть працівниками НБУ і виконуватимуть таку саму роботу, просто під іншою вивіскою.

Корисний міжнародний досвід

В економічно розвинених країнах регулювання ринків фінансових послуг, зокрема фондових ринків, бірж, кредитних спілок, ломбардів тощо, здійснюється, як правило, сукупністю державних і недержавних організацій, повноваження яких чітко розділено за напрямками діяльності ринку, а тому єдиного координувального органа як такого немає. Основними завданнями таких органів визначено видання ліцензій, регуляторні акти, захист споживача і нагляд за дотриманням правил гри на фінансовому ринку та чесною конкуренцією.

Таке регулювання є досить успішним, адже такий підхід дає змогу, з одного боку, забезпечити ринки від занадто сильного державного впливу, а з другого – від неконтрольованого розвитку та надмірної лібералізації.

Наприклад, у США функції регулятора фінринку розділено між:

• Федеральною резервною системою (якщо банк працює на федеральному рівні)/Federal Reserve System – мережа з 12 банків і 25 філій по всій території країни. Влада США призначає лише Раду ФРС.
• Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку (US Securities and Exchange Commission; SEC).
• Агентством з регулювання діяльності фінансових інститутів (Financial Industry Regulatory Authority, Inc.; FINRA), яке, на відміну від SEC, є приватною корпорацією, що здійснює діяльність як саморегульована організація.
• Комісією з торгівлі товарними ф'ючерсами (Commodity Futures Trading Commission; CFTC) – здійснює контроль над виконанням закону про товарні біржі.
• Банківськими департаментами штатів.
• Федеральною корпорацією страхування депозитів (Federal Deposit Insurance Corporation; FDIC).
• Офісом Контролера грошового обігу (The Office of the Controller of the Currency) – видає чартери, регулює і контролює федеральні банки, щоб гарантувати надійність, стійкість і конкурентоспроможність банківської системи. Він також контролює відділення федеральних банків і агентства іноземних банків. Має офіс у Лондоні для контролю міжнародних операцій банків США.
• Бюро захисту споживачів фінансових послуг (Consumer Financial Protection Bureau) – незалежне агентство уряду, несе відповідальність за захист споживачів у фінансовому секторі.
• Фермерською кредитною адміністрацією (Farm Credit Administration) – незалежний орган виконавчої влади уряду. Він регулює і проводить перевірки банків, асоціацій та пов'язаних із ними об'єктів системи кредитування фермерських господарств.
• Національною адміністрацією кредитних спілок (National Credit Union Administration; NCUA) – урядова організація з контролю ринку кредитних спілок.
• Федеральною радою фінансових контролюючих інституцій (Federal Financial Institutions Examination Council) – міжвідомчий орган, до якого входять п'ять банківських регуляторів.

Також існує ще кілька менших органів, які здійснюють діяльність на вужчих сегментах ринку.

В Україні пропонують залишити три органи на весь ринок: НБУ, ФГВФО і НКЦПФР.

У Сполученому Королівстві основним державним регулятором є Банк Англії, який 1998 року було реформовано в незалежну публічну компанію, підконтрольну Міністерству фінансів Великобританії.

Функції контролю розділено між двома структурами – піднаглядним Банку Англії Управлінням пруденційного регулювання та Управлінням фінансової поведінки учасників ринку.

А ось функції мегарегулятора в рамках одного центробанку країни існують в Іспанії, Греції, Португалії, Ірландії. Саме перші три країни мають найсерйозніші проблеми в економіці серед країн-учасників ЄС.

Також можна протиставити досвід країн СНД Білорусі та РФ, де ринок фінансових (небанківських) послуг занадто централізований і адаптований під державу в особі центробанку.

Основними органами державного регулювання фінансового ринку Республіки Білорусь є Національний банк, Комітет із цінних паперів при Раді Міністрів та Міністерство фінансів.

У Росії єдиний мегарегулятор усього фінансового ринку в рамках Банку Росії почав роботу після реформи 2013 року. Останні кілька років в РФ також спостерігається стагнація банківського і фінансового ринку в цілому, а за минулий рік кількість банків зменшилася на сто установ.

Така надмірна централізація не може впливати позитивно, оскільки значно стримує розвиток ринку. Також не можна не враховувати ризику застосування з боку держави «в ручному режимі» адміністративних важелів, що призводить до диспропорції на користь певних гравців ринку.

Централізація ринку фінансових (небанківських) послуг під наглядом Національного банку в Україні має, по суті, ті ж ризики надмірного державного впливу.

Загальний висновок

У цілому реформа зі зменшення кількості регулювальних органів видається бутафорською. Механічне передання функцій від одного контролювального органу з подальшою його ліквідацією до іншого є тільки кількісною складовою зниження тиску на фінансову діяльність з боку держави, проте аж ніяк не якісною. Основні проблеми, пов'язані з корупцією, як-от видання ліцензій на вид фінансової діяльності недобросовісним компаніям і надалі їхнє прикриття за частку від прибутку; замовні перевірки конкуруючих компаній; незаконні розпорядження і санкції – з урахуванням запропонованих змін не зникнуть.

Крім того, така поверхова «реформа» може призвести навіть до збільшення кількості чиновників і витрат на утримання апарату. Саме лише припинення діяльності органу Нацкомфінпослуг і передання його повноважень іншому органу – НБУ – суттєво не вплине на фінансовий ринок.

Денис Шкіптан
адвокат, старший партнер юридичної фірми «Правовест»