Реформа системы социальной поддержки в России (кредитный рейтинг по обязательствам в иностранной валюте: ВВ+/Стабильный/В; кредитный рейтинг по обязательствам в национальной валюте: ВВВ-/Стабильный/A-3) наконец продвинулась — 1 января 2005 г. началась давно ожидаемая замена натуральных льгот на денежные выплаты. Хотя реформа окажет серьезное социальное, политическое и финансовое давление на региональные органы власти, Standard & Poor’s считает ее — при условии, что реформа будет претворена в жизнь должным образом, —  важным этапом в достижении большей прозрачности и эффективности предоставления услуг в общественном секторе.

Одна из основных целей реформы заключается в снятии бремени нефинансируемых  или недостаточно финансируемых социальных обязательств с региональных и местных предприятий, занимающихся предоставлением различных социальных и коммунальных услуг населению. Результатом реформы также должны стать повышение эффективности работы этих предприятий и большая прозрачность финансовых потоков между производителями социальных услуг  и местными бюджетами. В ходе реформы также была предпринята попытка четко разделить обязанности по оказанию социальной поддержки населению между федеральным и региональными администрациями.

 

Согласно федеральному и региональному законодательству, до 2005 г. основная часть социальной поддержки предоставлялась в натуральной форме, причем достаточно большому числу категорий граждан: ветеранам войны и труда, инвалидам, военнослужащим, сотрудникам милиции и пенсионерам. К перечню льгот относились бесплатный проезд в общественном транспорте, бесплатные медикаменты, скидки при оплате коммунальных услуг и т. д. Вследствие натурального характера  система социальной поддержки была непрозрачной и неэффективной. Популистские решения федеральных и региональных органов власти о предоставлении льгот в натуральной форме не финансировались должным образом и ложились тяжелым бременем на муниципальные бюджеты и коммунальные и транспортные предприятия, вынуждая их накапливать кредиторскую задолженность и сокращать необходимые расходы на поддержку инфраструктуры. Это привело к ухудшению состояния недостаточно финансируемых систем общественного транспорта и коммунальной инфраструктуры по всей стране. В результате возникали искажения в структуре спроса со стороны получателей льгот и неверные экономические стимулы.

В ходе реализации реформы некоторые натуральные льготы были заменены денежными компенсациями. Другие льготы были переданы в ведение региональных правительств или полностью отменены. Обязанности по предоставлению льгот некоторым категориям граждан, в частности ветеранам труда и жертвам политических репрессий, были переведены на региональный уровень. Предполагается, что регионы возьмут на себя обеспечение льгот в денежном эквиваленте или примут решение об их отмене.

 

   С одной стороны, произошедшие изменения повысили гибкость расходов регионов, так как теперь они сами могут определять форму и объемы предоставляемой поддержки. С другой стороны, политическое и социальное давление смещается с центрального на региональный уровень.

Решения каждого региона варьируются — от сохранения уже существующей системы, как, например, в финансово-благополучном Ханты-Мансийском автономном округе, где все натуральные льготы будут действовать по меньшей мере до 2006 г., до проведения полной замены всех натуральных льгот денежными компенсациями, как в Вологодской области.

Хотя реформа создает значительное давление на региональные бюджеты, достоинства ее очевидны. Региональные и местные органы власти (РМОВ) должны прекратить накопление  условных обязательств в виде кредиторской задолженности предприятий транспортного и коммунального секторов, а также изнашивающейся инфраструктуры. Это повысит прозрачность и эффективность бюджетных обязательств и расходов, уничтожит лазейки для серьезных злоупотреблений системой социальной поддержки, нормализует структуру потребления получателей поддержки и позволит достичь существенной экономии на субсидиях. В результате привлекательность транспортного и коммунального секторов для частных инвесторов вырастет.

Реформа является шагом к решению проблемы нефинансируемых мандатов, когда многие декларируемые законодательством льготы в натуральном эквиваленте не обеспечиваются соответствующим финансированием. Наконец, новая система сократит дистанцию, существующую между городской частью населения, пользующейся льготами (именно эти категории граждан имели большие преимущества при прежней системе), и проживающими в сельской местности категориями граждан — получателей социальной поддержки.

Реформа оказалась болезненной. Денежные компенсации, заменившие натуральные льготы, были недостаточны, некоторые льготы упразднены или сокращены, многие получатели поддержки, привыкшие к старой системе, ощутили дискомфорт. Первая фаза проведения реформы была отмечена массовыми протестами малоимущих граждан по всей стране, что отразило несовершенство и сбои в работе инфраструктуры социальной поддержки в российских регионах.

 

Влияние реформы на кредитоспособность

Standard & Poor’s не ожидает, что эти протесты  тотчас же повлияют на кредитоспособность регионов и рассматривает их как результат недостаточной подготовленности и тщательности осуществления реформы как на федеральном, так и на региональном уровнях. Кроме того, любая значительная и болезненная реформа в сфере социальной поддержки неизбежно вызывает протестную реакцию. Вероятное увеличение суммы денежных компенсаций, которое обсуждается в настоящий момент, приемлемо для всех российских РМОВ, которым были присвоены рейтинги, хотя, оно может привести к некоторому ухудшению их финансовых показателей. Несмотря на то, что, по мнению Standard & Poor’s, в результате реформы не ожидается текущего дефицита ни в одном из регионов, имеющих рейтинг,  даже в случае существенного повышения размеров выплат сильное политическое и социальное давление может привести к перераспределению полномочий и потенциальным изменениям или даже повороту вспять проводимой политики. Это, в свою очередь, может негативно сказаться на кредитоспособности РМОВ.

Кроме того, вызывает обеспокоенность и тот факт, что в ответ на растущее общественное давление федеральное и региональные правительства идут на отмену некоторых нововведений, что подрывает сам принцип реформы.

 

В целом Standard & Poor’s считает принципы, положенные в основу данной реформы, важным, хотя и болезненным этапом в достижении большей прозрачности и эффективности предоставления услуг в общественном секторе в России. Хотя в данный момент ни на одном из рейтингов регионов это не отразилось, реформа продолжает оказывать краткосрочные и долгосрочные эффекты, которые могут быть существенными для РМОВ, имеющих рейтинг, и будут внимательно отслеживаться Standard & Poor’s.